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La libre circulation des marchandises
La libre circulation des marchandises
Fonctionnement actuel
La suppression des obstacles techniques aux échanges de marchandises repose sur un équilibre entre la reconnaissance mutuelle et l’harmonisation européenne.
1 - L’interdiction des restrictions à la libre circulation des marchandises
a) Les règles du traité
Enrichies par la jurisprudence communautaire, les règles du traité prohibent :
Les droits de douanes à l’importation et à l’exportation ou les taxes d’effet équivalent entre les États membres (art. 24 et 25 du TCE, notamment), c’est-à-dire les charges pécuniaires autres qu’un droit de douane qui sont unilatéralement imposées et qui frappent les marchandises étrangères ou nationales en raison du fait qu’elles franchissent la frontière (exemple : frais administratifs, contrôles techniques et sanitaires) ;
Toutes restrictions quantitatives à l’importation ou à l’exportation entre États membres, ainsi que toutes mesures d’effet équivalent (art. 28 et 29 du TCE), c’est-à-dire toute réglementation commerciale des États membres susceptible d’entraver le commerce intra-communautaire (exemples : contrôles sanitaires, vétérinaires ou techniques injustifiés, avantages aux produits nationaux - notamment aides ou publicité -, règles de production et de commercialisation). Les États membres conservent toutefois le droit d’imposer des interdictions ou restrictions d’importation justifiées par des raisons notamment de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux (art. 30 TCE).
b) Le principe de reconnaissance mutuelle
Dégagé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) dans l’arrêt Cassis de Dijon (1979), le principe de reconnaissance mutuelle constitue la pierre angulaire du marché intérieur. Selon ce principe, dans tous les secteurs qui n’ont pas fait l’objet d’une harmonisation communautaire, chaque État membre est tenu d’accepter sur son territoire des produits qui sont légalement fabriqués et commercialisés dans un autre État membre de la Communauté (principe d’équivalence des législations nationales). Ce principe aboutit à interdire les mesures nationales qui ont des effets restrictifs excessifs et injustifiés sur la libre circulation, sous réserve de raisons impérieuses d’intérêt général qui justifient le maintien de telles mesures nationales (exemples : protection des travailleurs, des consommateurs, de l’environnement).
2 - L’harmonisation technique européenne
Dans les domaines les plus complexes ou les plus sensibles, l’harmonisation technique européenne vient en complément de la reconnaissance mutuelle pour supprimer les entraves à la libre circulation. L’harmonisation a pour but de rapprocher les législations des États membres en vue d’élaborer un corps de règles communes.
a) De l’harmonisation maximale à la « nouvelle approche »
Deux approches sont utilisées en fonction des types de produits concernés :
l’harmonisation maximale, qui implique l’adoption de dispositions techniques détaillées entièrement harmonisées prévoyant des obligations en matière de performance et impliquant des méthodes de tests afin de garantir la sécurité du consommateur (produits chimiques, produits pharmaceutiques, automobiles) ;
la « nouvelle approche », qui constitue une méthode d’harmonisation plus souple et plus rapide. Cette méthode, née en 1985 sous la houlette de Jacques Delors, visait à mettre fin à la lourdeur du processus d’harmonisation qui reposait alors sur l’unanimité et l’harmonisation totale des règles nationales existantes. Les directives dites de la « nouvelle approche » couvrent de larges familles de produits ou de risques et précisent les exigences essentielles - en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement ou des consommateurs - auxquels les produits doivent satisfaire pour pouvoir être mis sur le marché. Les normes européennes (élaborées par des organismes de normalisation comme AFNOR, par exemple) jouent un rôle important dans l’application de ce type de réglementation.
b) Procédure de décision et mise en œuvre
L’adoption de mesures d’harmonisation des législations nationales destinée à la réalisation du marché intérieur, prévue à l’article 95 du TCE, s’effectue principalement selon la procédure de codécision (art. 251 qui prévoit notamment la majorité qualifiée des États membres) depuis le traité de Maastricht. Cette harmonisation a été essentiellement réalisée par des directives, qui lient les États membres quant aux résultats à atteindre, tout en leur laissant une marge quant à la forme et aux moyens à adopter pour les atteindre au niveau national (art. 249). Les mesures nationales qui permettent l’insertion des directives en droit interne sont des mesures de transposition. La Commission opère, tous les six mois, un suivi de la transposition des directives par les États membres qui sont classés en fonction de leur retard.
Parmi les mesures d’harmonisation horizontales, on peut citer l’exemple de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits, qui pose des exigences de sécurité pour les produits qui ne sont pas soumis à des dispositions sectorielles spécifiques et crée un cadre juridique de référence pour apprécier l’équivalence des niveaux de protection offerts par le produit au regard de la protection de l’État membre de destination.
3 - Les instruments de prévention et de résolution non contentieuse des problèmes
a) La notification préalable
Afin d’empêcher l’adoption de nouvelles mesures nationales créant des entraves non justifiées au commerce, les États membres et les organismes de normalisation (AFNOR, par exemple) sont tenus depuis 1984 de notifier à la Commission leurs projets de règlements techniques relatifs à des biens industriels (directive 83/189/CEE). La notification obligatoire de projets de réglementations nationales au titre de la directive 98/34/CE donne à la Commission la possibilité d’intervenir pour que les États membres incluent le principe de reconnaissance mutuelle dans leurs projets de règles techniques nationales.
b) La coopération administrative : l’exemple de SOLVIT
Crée en 2002 par la Commission, le SOLVIT est un réseau de résolution à l’amiable des difficultés rencontrées dans le marché intérieur de l’UE. Ce réseau intervient pour tout problème transfrontalier entre une entreprise ou un citoyen et une autorité publique nationale concernant la mauvaise application éventuelle de la législation communautaire. Les domaines les plus traités jusqu’à présent sont les suivants : reconnaissance des qualifications professionnelles et des diplômes ; accès à l’éducation ; permis de séjour ; droits de vote ; sécurité sociale ; droits liés au travail ; permis de conduire ; immatriculation des véhicules ; contrôle aux frontières ; accès au marché des produits ; accès au marché des services ; établissement en tant qu’indépendant ; marchés publics ; fiscalité ; libre circulation des capitaux et des paiements. En France, le centre SOLVIT est géré par le SGAE (Secrétariat général pour les Affaires européennes). La France est actuellement le pays qui gère le plus de cas dans le réseau SOLVIT. Elle a été concernée jusqu’à présent par 25% du volume global des cas traités (194 cas sur un total de 783 cas traités selon les chiffres de juin 2005).
Principaux enjeux pour l’avenir
1 - Améliorer la mise en œuvre des règles du marché intérieur
Le commerce des biens au sein de l’Union européenne est couvert quasiment à parts égales par la reconnaissance mutuelle et par les mesures d’harmonisation technique. En 2002, la valeur économique des produits couverts par la reconnaissance mutuelle était estimée par la Commission à 430 Mds d’euros.
La circulation des marchandises entre les États membres reste cependant plus coûteuse et plus complexe que les échanges sur les marchés nationaux. Le principe de reconnaissance mutuelle fonctionne bien lorsqu’il concerne des produits relativement simples mais des problèmes subsistent lorsqu’il s’agit de produits plus complexes. Il demeure encore méconnu de nombreux opérateurs économiques dans le domaine des transferts intracommunautaires de produits. En outre, des incertitudes subsistent dans les administrations nationales sur ses modalités d’application. Dans la pratique, les entreprises exportant leurs produits dans un autre État membre se voient fréquemment soumises à de nouveaux tests, et doivent parfois modifier leurs produits pour les rendre conformes aux réglementations locales. Face à l’incertitude liée à l’application de ce principe, les opérateurs économiques optent souvent d’emblée pour une adaptation de la composition du produit aux règles nationales de l’État membre de destination.
La Commission a adopté le 4 novembre 2003 une communication interprétative en vue de faciliter l’application du principe de reconnaissance mutuelle. Dans l’Union élargie, il semble nécessaire de poursuivre ce travail d’information et de sensibilisation des opérateurs (entreprises et administrations) afin d’assurer une mise en œuvre satisfaisante de ce principe. Par ailleurs, l’amélioration de la mise en œuvre du droit communautaire passe également par une meilleure transposition des directives dans le droit national des États membres. La France a pour sa part réduit son déficit de transposition des directives relevant du marché intérieur de manière constante depuis un an et demi, passant de 4.1% du stock de directives en vigueur non transposées dans les délais impartis en mai 2004 à 2.4% en juillet 2005. Selon les estimations actuelles, le prochain classement de la Commission européenne devrait entériner une nouvelle progression de la performance française, qui devrait dès lors se rapprocher du taux de 1.5% de déficit de transposition toléré par État membre. En outre, les États membres doivent, au-delà de sa transposition, améliorer l’application effective du droit communautaire au niveau national. Enfin, une augmentation des moyens octroyés par les États membres aux structures de coopération administrative serait également souhaitable.
2 - Améliorer la qualité de la réglementation communautaire
La Commission, le Conseil et le Parlement ont adopté l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » le 23 septembre 2003 en vue de lancer une stratégie globale pour l’amélioration de la qualité de la réglementation. Dans le prolongement de cet accord, la Commission a proposé dans une communication du 18 avril 2005 de prendre un certain nombre d’initiatives relatives à l’amélioration des études d’impact et à la simplification des textes communautaires déjà adoptés.
Concernant l’amélioration des études d’impact, la Commission a adopté, le 15 juin 2005, de nouvelles lignes directrices intégrées pour les analyses d’impact, notamment en vue de renforcer le volet relatif à la compétitivité de ces études. La Commission entend également étudier la possibilité d’intégrer aux évaluations d’impact la mesure des coûts administratifs d’un projet de réglementation. Elle souhaite par ailleurs systématiser l’appel à des audits externes, notamment pour contrôler la qualité de son système d’évaluation de l’impact des législations. L’amélioration de la prise en compte de l’impact des législations par le Conseil et le Parlement européen est également à l’étude, notamment l’évaluation de l’impact des amendements substantiels des co-législateurs.
Concernant la simplification de la législation, la Commission et le Conseil se sont engagés en 2004 dans un travail important de sélection de textes communautaires existants, en vue de les simplifier. La Commission prévoit également de lancer des plans d’action sectoriels intégrés pour la simplification dans certains domaines prioritaires comme le secteur automobile, le secteur de la construction ou le secteur des déchets. En outre, la Commission souhaite promouvoir l’utilisation d’instruments juridiques non contraignants (auto-régulation) comme soutiens techniques ou comme alternatives à la législation.
L’initiative « Mieux légiférer », enfin, vise également à inciter les États membres à améliorer la qualité de leur propre réglementation nationale. La Commission a invité ces derniers à prendre en compte cet objectif dans leurs programmes nationaux de réforme pour la stratégie de Lisbonne. La Commission entend sélectionner quelques cas « pilotes » afin de renforcer le dialogue préventif avec les États membres dans le cadre de la procédure de transposition des directives, en vue de limiter l’introduction dans le droit national de dispositions supplémentaires, qui ne sont pas initialement prévues dans la directive (système dit du « gold-plating ») et qui sont susceptibles de faire obstacle à la libre circulation dans le marché intérieur.
Les travaux sur « Mieux légiférer » pourront contribuer à améliorer la compétitivité des entreprises européennes et la mise en œuvre des règles du marché intérieur - notamment en facilitant la transposition des textes en droit national. La Commission et les États membres devront toutefois veiller à ce que cette démarche ne rende pas les procédures plus complexes ou ne suscite pas de bureaucratie supplémentaire. Elle devra également être compatible avec la préservation de l’acquis communautaire et avec la poursuite de la démarche d’harmonisation qui devra rester au cœur du projet européen.
Mise à jour : 02/12/05
Fonctionnement actuel
La suppression des obstacles techniques aux échanges de marchandises repose sur un équilibre entre la reconnaissance mutuelle et l’harmonisation européenne.
1 - L’interdiction des restrictions à la libre circulation des marchandises
a) Les règles du traité
Enrichies par la jurisprudence communautaire, les règles du traité prohibent :
Les droits de douanes à l’importation et à l’exportation ou les taxes d’effet équivalent entre les États membres (art. 24 et 25 du TCE, notamment), c’est-à-dire les charges pécuniaires autres qu’un droit de douane qui sont unilatéralement imposées et qui frappent les marchandises étrangères ou nationales en raison du fait qu’elles franchissent la frontière (exemple : frais administratifs, contrôles techniques et sanitaires) ;
Toutes restrictions quantitatives à l’importation ou à l’exportation entre États membres, ainsi que toutes mesures d’effet équivalent (art. 28 et 29 du TCE), c’est-à-dire toute réglementation commerciale des États membres susceptible d’entraver le commerce intra-communautaire (exemples : contrôles sanitaires, vétérinaires ou techniques injustifiés, avantages aux produits nationaux - notamment aides ou publicité -, règles de production et de commercialisation). Les États membres conservent toutefois le droit d’imposer des interdictions ou restrictions d’importation justifiées par des raisons notamment de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux (art. 30 TCE).
b) Le principe de reconnaissance mutuelle
Dégagé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) dans l’arrêt Cassis de Dijon (1979), le principe de reconnaissance mutuelle constitue la pierre angulaire du marché intérieur. Selon ce principe, dans tous les secteurs qui n’ont pas fait l’objet d’une harmonisation communautaire, chaque État membre est tenu d’accepter sur son territoire des produits qui sont légalement fabriqués et commercialisés dans un autre État membre de la Communauté (principe d’équivalence des législations nationales). Ce principe aboutit à interdire les mesures nationales qui ont des effets restrictifs excessifs et injustifiés sur la libre circulation, sous réserve de raisons impérieuses d’intérêt général qui justifient le maintien de telles mesures nationales (exemples : protection des travailleurs, des consommateurs, de l’environnement).
2 - L’harmonisation technique européenne
Dans les domaines les plus complexes ou les plus sensibles, l’harmonisation technique européenne vient en complément de la reconnaissance mutuelle pour supprimer les entraves à la libre circulation. L’harmonisation a pour but de rapprocher les législations des États membres en vue d’élaborer un corps de règles communes.
a) De l’harmonisation maximale à la « nouvelle approche »
Deux approches sont utilisées en fonction des types de produits concernés :
l’harmonisation maximale, qui implique l’adoption de dispositions techniques détaillées entièrement harmonisées prévoyant des obligations en matière de performance et impliquant des méthodes de tests afin de garantir la sécurité du consommateur (produits chimiques, produits pharmaceutiques, automobiles) ;
la « nouvelle approche », qui constitue une méthode d’harmonisation plus souple et plus rapide. Cette méthode, née en 1985 sous la houlette de Jacques Delors, visait à mettre fin à la lourdeur du processus d’harmonisation qui reposait alors sur l’unanimité et l’harmonisation totale des règles nationales existantes. Les directives dites de la « nouvelle approche » couvrent de larges familles de produits ou de risques et précisent les exigences essentielles - en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement ou des consommateurs - auxquels les produits doivent satisfaire pour pouvoir être mis sur le marché. Les normes européennes (élaborées par des organismes de normalisation comme AFNOR, par exemple) jouent un rôle important dans l’application de ce type de réglementation.
b) Procédure de décision et mise en œuvre
L’adoption de mesures d’harmonisation des législations nationales destinée à la réalisation du marché intérieur, prévue à l’article 95 du TCE, s’effectue principalement selon la procédure de codécision (art. 251 qui prévoit notamment la majorité qualifiée des États membres) depuis le traité de Maastricht. Cette harmonisation a été essentiellement réalisée par des directives, qui lient les États membres quant aux résultats à atteindre, tout en leur laissant une marge quant à la forme et aux moyens à adopter pour les atteindre au niveau national (art. 249). Les mesures nationales qui permettent l’insertion des directives en droit interne sont des mesures de transposition. La Commission opère, tous les six mois, un suivi de la transposition des directives par les États membres qui sont classés en fonction de leur retard.
Parmi les mesures d’harmonisation horizontales, on peut citer l’exemple de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits, qui pose des exigences de sécurité pour les produits qui ne sont pas soumis à des dispositions sectorielles spécifiques et crée un cadre juridique de référence pour apprécier l’équivalence des niveaux de protection offerts par le produit au regard de la protection de l’État membre de destination.
3 - Les instruments de prévention et de résolution non contentieuse des problèmes
a) La notification préalable
Afin d’empêcher l’adoption de nouvelles mesures nationales créant des entraves non justifiées au commerce, les États membres et les organismes de normalisation (AFNOR, par exemple) sont tenus depuis 1984 de notifier à la Commission leurs projets de règlements techniques relatifs à des biens industriels (directive 83/189/CEE). La notification obligatoire de projets de réglementations nationales au titre de la directive 98/34/CE donne à la Commission la possibilité d’intervenir pour que les États membres incluent le principe de reconnaissance mutuelle dans leurs projets de règles techniques nationales.
b) La coopération administrative : l’exemple de SOLVIT
Crée en 2002 par la Commission, le SOLVIT est un réseau de résolution à l’amiable des difficultés rencontrées dans le marché intérieur de l’UE. Ce réseau intervient pour tout problème transfrontalier entre une entreprise ou un citoyen et une autorité publique nationale concernant la mauvaise application éventuelle de la législation communautaire. Les domaines les plus traités jusqu’à présent sont les suivants : reconnaissance des qualifications professionnelles et des diplômes ; accès à l’éducation ; permis de séjour ; droits de vote ; sécurité sociale ; droits liés au travail ; permis de conduire ; immatriculation des véhicules ; contrôle aux frontières ; accès au marché des produits ; accès au marché des services ; établissement en tant qu’indépendant ; marchés publics ; fiscalité ; libre circulation des capitaux et des paiements. En France, le centre SOLVIT est géré par le SGAE (Secrétariat général pour les Affaires européennes). La France est actuellement le pays qui gère le plus de cas dans le réseau SOLVIT. Elle a été concernée jusqu’à présent par 25% du volume global des cas traités (194 cas sur un total de 783 cas traités selon les chiffres de juin 2005).
Principaux enjeux pour l’avenir
1 - Améliorer la mise en œuvre des règles du marché intérieur
Le commerce des biens au sein de l’Union européenne est couvert quasiment à parts égales par la reconnaissance mutuelle et par les mesures d’harmonisation technique. En 2002, la valeur économique des produits couverts par la reconnaissance mutuelle était estimée par la Commission à 430 Mds d’euros.
La circulation des marchandises entre les États membres reste cependant plus coûteuse et plus complexe que les échanges sur les marchés nationaux. Le principe de reconnaissance mutuelle fonctionne bien lorsqu’il concerne des produits relativement simples mais des problèmes subsistent lorsqu’il s’agit de produits plus complexes. Il demeure encore méconnu de nombreux opérateurs économiques dans le domaine des transferts intracommunautaires de produits. En outre, des incertitudes subsistent dans les administrations nationales sur ses modalités d’application. Dans la pratique, les entreprises exportant leurs produits dans un autre État membre se voient fréquemment soumises à de nouveaux tests, et doivent parfois modifier leurs produits pour les rendre conformes aux réglementations locales. Face à l’incertitude liée à l’application de ce principe, les opérateurs économiques optent souvent d’emblée pour une adaptation de la composition du produit aux règles nationales de l’État membre de destination.
La Commission a adopté le 4 novembre 2003 une communication interprétative en vue de faciliter l’application du principe de reconnaissance mutuelle. Dans l’Union élargie, il semble nécessaire de poursuivre ce travail d’information et de sensibilisation des opérateurs (entreprises et administrations) afin d’assurer une mise en œuvre satisfaisante de ce principe. Par ailleurs, l’amélioration de la mise en œuvre du droit communautaire passe également par une meilleure transposition des directives dans le droit national des États membres. La France a pour sa part réduit son déficit de transposition des directives relevant du marché intérieur de manière constante depuis un an et demi, passant de 4.1% du stock de directives en vigueur non transposées dans les délais impartis en mai 2004 à 2.4% en juillet 2005. Selon les estimations actuelles, le prochain classement de la Commission européenne devrait entériner une nouvelle progression de la performance française, qui devrait dès lors se rapprocher du taux de 1.5% de déficit de transposition toléré par État membre. En outre, les États membres doivent, au-delà de sa transposition, améliorer l’application effective du droit communautaire au niveau national. Enfin, une augmentation des moyens octroyés par les États membres aux structures de coopération administrative serait également souhaitable.
2 - Améliorer la qualité de la réglementation communautaire
La Commission, le Conseil et le Parlement ont adopté l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » le 23 septembre 2003 en vue de lancer une stratégie globale pour l’amélioration de la qualité de la réglementation. Dans le prolongement de cet accord, la Commission a proposé dans une communication du 18 avril 2005 de prendre un certain nombre d’initiatives relatives à l’amélioration des études d’impact et à la simplification des textes communautaires déjà adoptés.
Concernant l’amélioration des études d’impact, la Commission a adopté, le 15 juin 2005, de nouvelles lignes directrices intégrées pour les analyses d’impact, notamment en vue de renforcer le volet relatif à la compétitivité de ces études. La Commission entend également étudier la possibilité d’intégrer aux évaluations d’impact la mesure des coûts administratifs d’un projet de réglementation. Elle souhaite par ailleurs systématiser l’appel à des audits externes, notamment pour contrôler la qualité de son système d’évaluation de l’impact des législations. L’amélioration de la prise en compte de l’impact des législations par le Conseil et le Parlement européen est également à l’étude, notamment l’évaluation de l’impact des amendements substantiels des co-législateurs.
Concernant la simplification de la législation, la Commission et le Conseil se sont engagés en 2004 dans un travail important de sélection de textes communautaires existants, en vue de les simplifier. La Commission prévoit également de lancer des plans d’action sectoriels intégrés pour la simplification dans certains domaines prioritaires comme le secteur automobile, le secteur de la construction ou le secteur des déchets. En outre, la Commission souhaite promouvoir l’utilisation d’instruments juridiques non contraignants (auto-régulation) comme soutiens techniques ou comme alternatives à la législation.
L’initiative « Mieux légiférer », enfin, vise également à inciter les États membres à améliorer la qualité de leur propre réglementation nationale. La Commission a invité ces derniers à prendre en compte cet objectif dans leurs programmes nationaux de réforme pour la stratégie de Lisbonne. La Commission entend sélectionner quelques cas « pilotes » afin de renforcer le dialogue préventif avec les États membres dans le cadre de la procédure de transposition des directives, en vue de limiter l’introduction dans le droit national de dispositions supplémentaires, qui ne sont pas initialement prévues dans la directive (système dit du « gold-plating ») et qui sont susceptibles de faire obstacle à la libre circulation dans le marché intérieur.
Les travaux sur « Mieux légiférer » pourront contribuer à améliorer la compétitivité des entreprises européennes et la mise en œuvre des règles du marché intérieur - notamment en facilitant la transposition des textes en droit national. La Commission et les États membres devront toutefois veiller à ce que cette démarche ne rende pas les procédures plus complexes ou ne suscite pas de bureaucratie supplémentaire. Elle devra également être compatible avec la préservation de l’acquis communautaire et avec la poursuite de la démarche d’harmonisation qui devra rester au cœur du projet européen.
Mise à jour : 02/12/05
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