Politique commerciale extérieure de l’Union européenne

L’Europe, un géant commercial

L’Union européenne est la première puissance commerciale mondiale. Elle représente plus de 17 % du volume total des importations et des exportations dans le monde.

A titre de comparaison, les États-Unis représentent environ 15% du commerce mondial et la Chine environ 9 %.

L’Union européenne a tout intérêt à une ouverture régulée du commerce international. A ce titre, elle participe activement à l’Organisation mondiale du Commerce. Au sein de l’OMC, l’Union européenne est activement engagée en faveur du cycle de négociations lancé en 2001, l’Agenda de Doha pour le développement, compte tenu de la priorité qu’elle accorde au multilatéralisme.

L’Union a trois objectifs principaux dans ce cycle :

 contribuer à la croissance des entreprises et à l’emploi en Europe grâce à des débouchés plus accessibles et à des règles commerciales favorables au commerce ;
 mieux insérer les pays en développement dans l’économie mondiale, en particulier les pays d’Afrique sub-saharienne dont les économies restent isolées de la croissance du commerce ;
 préserver l’autonomie de choix des Européens, notamment pour la politique agricole commune (PAC) telle que réformée en 2003.

Dans les négociations commerciales en cours à l’OMC, la France a insisté sur la nécessité d’un accord ambitieux mais équilibré. Avec une majorité d’Etats membres de l’Union européenne, le gouvernement français défend avec succès au sein du Conseil, une position de fermeté afin que la Commission européenne ne consente aucune concession unilatérale allant au-delà de son mandat, tout particulièrement sur le respect de la politique agricole commune réformée.

I - Historique

La politique commerciale commune (PCC) a longtemps constitué l’essentiel des relations extérieures de la Communauté. Le tarif douanier commun (ou tarif extérieur commun, TEC), qui a été adopté le 28 juin 1968 et régulièrement modifié depuis, a réuni les États de l’UE au sein d’un territoire douanier unique et supprimé les droits de douanes pour les échanges intra-européens, créant de facto une préférence communautaire. Il a rendu nécessaire l’accélération de l’unification douanière et la mise en place d’une politique commerciale commune vis-à-vis de l’extérieur.

La suppression des entraves aux échanges au sein de l’Union européenne a contribué à sa prospérité et renforcé son engagement en faveur du développement du commerce mondial. L’Union européenne a joué un rôle central dans les cycles de négociation sur la libéralisation des échanges mondiaux : le Kennedy Round dans les années 60, le Tokyo Round dans les années 80, l’Uruguay Round, achevé en 1994, et le cycle de Doha lancé en 2001. A la suite de ces différents cycles de négociation, le niveau moyen des droits appliqués aux importations industrielles dans l’UE est tombé à 4%, soit l’un des plus bas du monde.

La politique commerciale commune est en constante évolution. Cantonnée initialement au commerce de marchandises et à la défense commerciale, elle a connu une extension graduelle à l’agriculture, aux services, à la propriété intellectuelle, aux marchés publics, aux investissements et à des sujets transversaux (développement, environnement, etc.).

II - Le fonctionnement actuel

Première puissance commerciale mondiale, l’Union européenne a un intérêt important à l’ouverture du commerce international.

L’Union européenne est la principale importatrice de denrées agricoles, notamment des pays en voie de développement (PVD).

Plus de 60% du commerce des États membres est intra-communautaire et dépend des règles du marché intérieur qui interdisent entre les États membres de l’Union toute mesure nationale de protection ou de promotion du commerce. S’agissant du commerce entre l’Union européenne et le reste du monde, les principaux instruments de politique commerciale (le tarif douanier commun, le régime commun d’importation et les mesures de défense commerciale) sont maîtrisés par les organes de la Communauté européenne, la Commission et le Conseil.

Les principes du traité

La politique commerciale est une compétence exclusive de la Communauté européenne, au même titre que la PAC, la politique de la pêche, la politique de la concurrence, la politique monétaire (zone euro). L’Union intervient pour assurer aux entreprises européennes des conditions de concurrence égales en leur donnant un accès similaire à des matières premières importées et en les défendant de la même manière contre les pratiques déloyales de leurs concurrents extérieurs. En même temps, la politique commerciale commune facilite le travail des importateurs qui doivent respecter un seul régime d’importation pour tous les pays de l’Union européenne. La Commission européenne est l’acteur clé des négociations commerciales, sous le contrôle des États membres : représentée par le Commissaire au commerce extérieur, M. Peter Mandelson, la Commission est le représentant/négociateur unique de l’Union européenne, même pour les sujets de compétences partagées avec les États membres.

En vertu de l’article 133 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), la Commission conduit les négociations tarifaires et commerciales avec les États tiers ou auprès des organisations internationales. Elle agit en consultant un comité spécial appelé « Comité 133 » qui se réunit en formation titulaires (directeurs généraux du commerce extérieur des États membres) ou suppléants, ou en formation sectorielle (textile, services, acier, etc.).

 Les institutions européennes

Elles établissent et modifient le tarif extérieur commun, concluent les accords douaniers et commerciaux, harmonisent les mesures de libéralisation du commerce avec les pays tiers, définissent la politique commune d’exportation, prennent les mesures de défense contre les pratiques de commerce déloyales.

 Procédure

Si des accords avec des pays tiers doivent être négociés, la Commission se fait délivrer par le Conseil un mandat de négociation qui l’autorise à ouvrir les négociations nécessaires et à les mener dans certaines conditions. Ces négociations sont conduites par la Commission en consultation avec le « Comité 133 » et dans le cadre des directives que le Conseil peut lui adresser.

S’agissant des règles de vote applicables à l’adoption de ce mandat, il faut distinguer, conformément aux dispositions de l’article 133 du traité CE, trois types d’hypothèses :

1) En principe, les mandats de négociation sont adoptés à la majorité qualifiée.
Depuis le traité de Nice, cette règle de vote s’applique également aux accords portant sur les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle ainsi que sur les services (sauf services explicitement exclus ; cf. infra).
A titre exceptionnel, cette règle de vote est toutefois écartée au profit des deux configurations suivantes.

2) Le mandat est adopté à l’unanimité lorsque :
 l’accord a vocation à porter sur des domaines pour lesquels l’unanimité est requise au niveau interne ;
 l’accord a vocation à porter sur des domaines pour lesquels la Communauté n’a pas encore exercé sa compétence en adoptant des règles internes ;
 l’accord est de nature horizontale et contient, même en partie, de telles dispositions.

3) L’accord est adopté à l’unanimité ET ratifié par l’ensemble des Etats membres (on parle alors d’accord mixte) lorsque :
 l’accord a vocation à comprendre des dispositions excédant les compétences internes de la Communauté en entraînant une harmonisation des règlementations nationales sans que cela soit prévu par le traité ;
 l’accord a vocation à couvrir les services culturels et audiovisuels, l’éducation, les services sociaux et de santé humaine.

Les instruments de la politique commerciale commune

 Le tarif extérieur commun (TEC) : l’harmonisation du TEC implique une participation des États membres aux négociations commerciales internationales en tant que groupe unique. Par exemple, au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la Commission négocie au nom des États membres.

 Les mesures de défense commerciale destinées à protéger l’économie des États membres des pratiques déloyales de leurs partenaires commerciaux. Elles peuvent donner lieu au rétablissement de droits de douane sur les importations incriminées. Elles sont de trois types : les mesures de sauvegarde, lorsque l’augmentation des importations créé un déséquilibre subit ; les actions anti-dumping, lorsque le prix de vente est inférieur au prix de production ; les mesures anti-subvention.

 L’Union européenne a aussi recours à l’organisme de règlement des différends de l’OMC pour arbitrer les litiges opposant un ou plusieurs États membres à leurs partenaires commerciaux.

 Enfin, certains outils commerciaux « unilatéraux » adoptés par la Communauté, instaurent un traitement préférentiel au bénéfice des pays les plus démunis. A ce titre, on citera d’abord le système des préférences généralisées (SPG), revu en 2005,qui donne accès en franchise de droit de douane ou à taux réduit au marché communautaire pour la plupart des produits exportés par les pays en développement et les pays en transition. Ensuite, l’initiative « tout sauf les armes », adoptée en 2001, donne accès, de manière permanente, sans droits de douane ni quota, au marché communautaire pour les produits exportés par les 49 pays les moins avancés (avec une période de transition jusqu’en 2006 pour la banane, et jusqu’en 2009 pour le riz et le sucre.

III - Les négociations commerciales dans le cadre du Cycle de Doha pour le développement

Présentation de l’OMC

L’Organisation mondiale du commerce (OMC), instituée en 1995, s’est substituée au GATT en englobant l’ensemble des accords conclus sous ses auspices et en étant appelée à régler les différends commerciaux d’une manière multilatérale. L’OMC, dont le siège se situe à Genève, administre, dans le cadre d’ une structure décisionnelle unique, les trois accords multilatéraux issus de l’Uruguay Round : l’accord général sur le commerce des marchandises (GATT), l’accord général sur le commerce des services (GATS) et l’accord portant sur les aspects des droits de propriété intellectuelle touchant au commerce (TRIPs). L’OMC compte désormais 151 Membres, depuis la récente accession du Vietnam (janvier 2007) et des Iles Tonga (juillet 2007). Des négociations sont en cours pour accueillir prochainement la Russie et l’Ukraine.

La Communauté européenne ainsi que tous ses États membres sont Membres de l’OMC. Un code de conduite règle les modalités de participation de la Communauté et de ses États membres pour les questions relevant de compétences mixtes Tout en poursuivant des négociations commerciales avec certains pays ou groupes de pays, l’Union européenne donne la priorité aux négociations commerciales engagées dans le cadre multilatéral de l’OMC. Elle est activement engagée en faveur du cycle de négociations lancé en 2001 : « l’agenda de Doha pour le développement ».

Le Cycle de Doha pour le développement

Ce cycle de négociation multilatérale est important :

 C’est un cycle global : l’ensemble des Membres participent aux négociations qui portent sur un volume et une variété d’échanges jamais égalée. Au-delà de la réduction des droits de douane concernant tous les biens et les services (à l’exception des services comme l’audiovisuel, la santé, les services publics…), les négociations portent également sur la régulation des échanges commerciaux (environnement, développement durable, accès aux médicaments) ;

 Le développement est placé au cœur de l’agenda à la demande de l’Union européenne : il s’agit de promouvoir une ouverture asymétrique des marchés et un traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement les plus pauvres. Ainsi, les membres de l’OMC s’engagent à faire des « efforts positifs pour que les pays en développement, en particulier les pays les moins avancés (PMA), s’assurent une part de la croissance du commerce mondial qui corresponde aux besoins de leur développement économique. Pour ce faire, des négociations sont prévues sur l’accès aux marchés, le traitement spécial et différencié, et l’assistance technique au commerce des pays en développement (PED). Aujourd’hui encore, l’enjeu politique du développement continue à exercer une forte pression pour une conclusion positive de ce cycle.

L’Union a trois objectifs principaux dans ce cycle :

 contribuer à la croissance des entreprises et à l’emploi grâce à des débouchés plus accessibles et à des règles commerciales favorables au commerce ;

 mieux insérer les pays en développement dans l’économie mondiale, en particulier les pays d’Afrique sub-saharienne dont les économies restent isolées de la croissance du commerce ;

 préserver l’autonomie de choix des Européens, notamment pour la politique agricole commune (PAC) telle que réformée en 2003.

Le calendrier

Lancées à Doha, en 2001, les négociations ont connu une pause à la suite de l’échec de la conférence ministérielle de Cancun en septembre 2003, lié à l’absence de consensus entre l’Europe, les États Unis et les autres blocs régionaux (le G20 qui regroupe les pays émergents, le G90 qui regroupe les pays en développement). Le 1er août 2004, à Genève, un accord cadre intermédiaire a permis de relancer le processus.

La conférence ministérielle de Hong Kong du 13 au 17 décembre 2005 a fait avancer des mesures favorables aux pays les plus pauvres (accès des pays les moins avancés aux marchés des pays développés sans quota, ni droit de douane, accès des pays les plus pauvres aux médicaments (licence obligatoire), engagement américain de renoncer aux soutiens aux exportations de coton). La forte pression s’exerçant sur la politique agricole commune a pu être contenue : la fin des soutiens aux exportations agricoles a été fixée à 2013, dans le plein respect de la réforme de la PAC décidée en 2003 ; cette mesure, dont la mise en œuvre est conditionnée à l’aboutissement du cycle, devra en outre être appliquée par les Européens et par tous leurs partenaires pratiquant le soutien aux exportations, sous une forme ou une autre. (lire la déclaration de Hong Kong)

Faute d’accord entre les membres de l’OMC sur les modalités d’ouverture du commerce, le Conseil général de l’OMC a décidé le 27 juillet 2006 la suspension des négociations dans le cadre de l’agenda de Doha. Cette « pause » dans les négociations a été l’occasion d’une réflexion sur l’organisation du Cycle. Notamment, si la France a pu réaffirmer son attachement au principe de négociations commerciales multilatérales, elle a également déploré que les discussions se soient focalisées de façon excessive sur les sujets agricoles, différant ainsi les résultats dans le domaine des règles, des services ou encore de l’accès au marché des produits non agricoles.

Le 16 novembre 2006, Pascal Lamy a annoncé une reprise des travaux au niveau des groupes techniques. Ceux-ci réunissent des experts autour des principaux thèmes de négociation (agriculture, accès aux marchés non agricoles, services, etc.) et sont placés sous l’autorité de Présidents de groupe chargés de faciliter l’obtention de consensus. Depuis le 3 septembre 2007, les négociations ont repris de façon intensive sur la base de projets ou rapports des Présidents des différents groupes, présentant l’état des travaux et éventuellement les bases d’un futur accord (convergences possibles, écarts subsistants). L’enjeu essentiel est aujourd’hui de permettre aux travaux sectoriels d’avancer de façon équilibrée afin de garantir l’obtention d’un accord ambitieux, ménageant les intérêts dits « offensifs » de la Communauté (AMNA, services, indications géographiques…). Les Etats membres espèrent voir ces travaux menés à terme dans le courant du premier semestre 2008, sur la base de documents rédigés par les Présidents des groupes de négociation.

Les accords préférentiels :

une stratégie commerciale bilatérale aux objectifs protéiformes Parallèlement aux négociations multilatérales, l’Union Européenne conclut des accords bilatéraux ou inter-régionaux préférentiels. De tels accords répondent à des préoccupations de plusieurs ordres :

 Un objectif d’intégration économique avec les pays voisins : dans cette optique, des accords bilatéraux ont été négociés avec les pays européens non membres de l’Union européenne, notamment dans le cadre de l’Espace économique européen (EEE),ainsi qu’avec les voisins méditerranéens (dans l’objectif de créer une zone de libre échange en 2010 dans le cadre du processus de Barcelone). De même, des Accords de Stabilisation et d’Association ont été conclus ou sont en cours de négociation avec les pays des Balkans occidentaux.

 Un objectif de soutien au développement : l’Union européenne a développé une stratégie privilégiée en matière de commerce et de développement avec ses 77 partenaires du groupe des pays ACP (Afrique- -Caraïbes-Pacifique), qui vise à les intégrer dans l’économie mondiale et à leur donner un accès privilégié au marché européen. Depuis septembre 2002, l’Union Européenne et les pays ACP négocient de nouveaux Accords de Partenariat Economique (APE), qui allient une logique d’intégration économique régionale (entre les pays ACP eux-mêmes) à la libéralisation des échanges commerciaux UE-ACP.

 Enfin, plus récemment, la stratégie commerciale de l’UE en matière d’accords préférentiels s’est étendue à des partenaires émergents plus lointains. Ces accords visent principalement à favoriser la compétitivité des entreprises européennes dans des régions d’une importance stratégique majeure (Asie et Amérique Latine en particulier). Après avoir conclu des accords préférentiels avec le Mexique, le Chili et l’Afrique du Sud, de nouvelles négociations ont été lancées avec le Mercosur, les États du Conseil de coopération du Golfe, la Communauté andine des nations, l’Amérique centrale, la Corée du Sud, l’Inde et l’Association des Nations de l’Asie du Sud Est (ANASE). Conformément aux orientations définies dans la communication « Global Europe », publiée par le Commission Européenne le 4 octobre 2006, ces nouveaux accords de libre-échange visent un haut niveau d’ambition sur les questions non tarifaires (propriété intellectuelle, investissement, marché publics…) qui concentrent désormais les principaux enjeux de compétitivité dans ces régions émergentes. La Chine, en revanche, ne devrait pas faire l’objet pour l’heure de négociations de libre-échange. Le futur Accord de Partenariat et de Coopération, actuellement en négociation avec Pékin, sera toutefois l’occasion de rehausser le niveau de la coopération commerciale sino-européenne.

Pour de plus amples informations :

 Sur le service économique : http://www.rpfrance.org/sec/default.asp

 sur l’OMC : guide de l’OMC

 sur la politique commerciale commune : fiche SCAD plus

 sur le commerce extérieur de l’Union européenne : site de la direction générale du commerce extérieur de la Commission (contenu en français et en anglais)

 sur la politique française du commerce extérieur : site du Minefi

Mise à jour : 05.12.07