Les politiques environnementale et climatique de l’Union européenne

Historique

L’action de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement émerge parallèlement à la prise de conscience des enjeux environnementaux au début des années 70. En 1972 est adopté le 1er Programme d’action pour l’environnement. Depuis lors, de très nombreux actes communautaires ont été adoptés (80% de la législation française en matière d’environnement est d’origine communautaire). Cette politique commune est inscrite dans les traités avec l’Acte unique européen et passe en codécision avec le traité de Maastricht. Le traité d’Amsterdam prolonge cette évolution en intégrant, parmi les objectifs de la Communauté, le principe de développement durable, un "développement qui répond aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs", et fait de la protection de l’environnement une exigence à laquelle sont soumises toutes les politiques et actions de l’Union. Enfin, le traité de Lisbonne ajoute un nouvel objectif à la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement avec la "promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique" (article 191 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE)). Cette nouvelle compétence est accompagnée par la création en 2010 d’un poste de Commissaire à l’Action pour le climat, en plus du Commissaire à l’Environnement, et parallèlement d’une Direction Générale "Action pour le Climat" à la Commission européenne.

Fonctionnement actuel

Les objectifs et les principes dans le Traité

Les objectifs de la politique environnementale sont fixés aux articles 191-193 TFUE. Ces objectifs sont la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la protection de la santé des personnes, l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou mondiaux de l’environnement. Le traité de Lisbonne a ajouté la lutte contre le changement climatique.

Les principes qui guident l’action de l’Union sont notamment les principes de précaution, d’action préventive, de « pollueur-payeur » et de correction des atteintes à l’environnement. Au titre de l’article 11 TFUE, les exigences de protection de l’environnement s’imposent à l’ensemble des politiques de l’Union, lors de leur définition et de leur mise en œuvre.

La procédure législative ordinaire (article 294 TFUE) est la règle, sauf dispositions essentiellement de nature fiscale, d’aménagement du territoire, de gestion des ressources hydrauliques, d’affectation des sols ou des mesures affectant le bouquet énergétique des Etats membres ou la structure générale de leur approvisionnement énergétique.

Le financement des politiques environnementale et climatique de l’Union

Conformément à l’article 192-4 TFUE, sans préjudice de certaines mesures adoptées par l’Union, ce sont en premier lieu les Etats membres qui assurent le financement et l’exécution de la politique en matière d’environnement. Les principaux instruments de la politique environnementale de l’Union sont en effet législatifs, mais il existe toutefois des outils financiers, comme LIFE + (l’instrument financier pour l’environnement – 2 milliards d’euros pour la période 2007-2013), le Fonds de cohésion et les fonds structurels.

En vue du prochain Cadre Financier Pluriannuel, la Commission européenne affiche l’objectif d’intégrer les objectifs environnementaux et climatiques dans les différents programmes budgétaires de l’Union (Politique Agricole Commune (PAC), et politique de cohésion notamment), afin de leur consacrer au moins 20% du budget total de l’Union.

Les outils de l’action de l’Union

Il s’agit principalement du cadre réglementaire constitué de directives,de règlementset de décisions portant sur les différents champs d’intervention de la politique communautaire : eau, air, bruit, substances chimiques, risques technologiques, biodiversité, etc.

Le 6ème Programme d’action pour l’environnement (2002-2012) formule des objectifs prioritaires de politique environnementale et définit des orientations stratégiques à court et moyen termes. Il prévoit quatre axes : changement climatique ; nature et biodiversité ; environnement et santé ; et gestion des ressources naturelles et déchets. Le 7ème Programme d’action pour l’environnement déterminera de nouvelles priorités pour les prochaines années en fonctions d’objectifs chiffrés pour 2020 et de la vision de la situation environnementale de l’Union en 2050. Il devrait également porter sur l’amélioration de la mise en œuvre du droit communautaire de l’environnement.

L’Agence européenne de l’environnement a été créée en 1993 et a son siège à Copenhague. Elle a principalement un rôle d’information visant à consolider les données sur la situation environnementale des Etats membres et à alimenter les travaux de la Commission européenne.

La politique environnementale

Principaux enjeux

La lutte contre la pollution de l’air vise différents types de polluants ainsi que leur source, avec un objectif déterminé par la Commission européenne : réduire d’ici 2020 de 40 % par rapport au niveau de 2000, le nombre de décès liés à la pollution atmosphérique. Cet objectif d’amélioration de la qualité de l’air s’est traduit par l’adoption de mesures visant à fixer des plafonds d’émissions pour les substances qui appauvrissent la couche d’ozone comme les normes EURO VI pour les véhicules utilitaires lourds.

L’Union a également adopté des mesures pour prévenir la pollution des eaux (normes de qualité pour l’eau, établissement de valeurs limites par exemple pour les nitrates ou la qualité des eaux résiduaires urbaines). La directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE), adoptée en 2000, constitue le cadre d’action de l’Union. L’ensemble de la politique de l’eau a fait l’objet d’un bilan de santé (« Blueprint ») en novembre 2012.

La gestion des déchets est règlementée par la directive-cadre sur les déchets (2008/98/CE) et repose sur la prévention, le recyclage, la réutilisation des déchets et l’amélioration des conditions de leur élimination finale. La gestion des déchets est également abordée – de façon plus spécifique et sectorielle – dans de nombreuses législations de l’Union : la directive relative aux emballages et déchets d’emballages (94/62/CE), la directive relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques (2002/96/CE), la directive relative à la gestion des déchets de l’industrie extractive (2006/21/CE), etc.

Afin de préserver la biodiversité et de lutter contre l’extinction des espèces animales et végétales, l’Union européenne a créé un vaste réseau de sites protégés, le réseau « Natura 2000 », et fait de la protection et du rétablissement de la biodiversité un des objectifs majeurs du 8ème Programme d’action pour l’environnement. Elle a également adopté, en octobre 2020, une stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, qui est un plan global et à long terme, visant à protéger la nature et à inverser la tendance à la dégradation des écosystèmes. Cette stratégie vise à mettre la biodiversité en Europe sur la voie du rétablissement d’ici à 2030.

Appliquant le principe de précaution, l’Union européenne a pris de nombreuses mesures pour prévenir les risques industriels, technologiques et chimiques. Le règlement REACh (1907/2006/CE) relatif à l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des produits chimiques donne le cadre européen pour une utilisation plus sûre des produits chimiques. D’autres législations (directive Seveso (96/82/CE), directive relative à la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques, dite RoHS (2002/95/CE), et directive biocides (98/8/CE)) couvrent des risques chimiques et technologiques spécifiques.

En vertu des règles du marché intérieur, les (OGM) font l’objet d’une procédure communautaire d’autorisation (directive relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement (2001/18/CE), règlement concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (1829/2003/CE)). Des discussions sont en cours en vue de permettre aux Etats membres qui le souhaiteraient de restreindre la culture d’OGM sur tout ou partie de leur territoire.

Action de l’Union européenne dans les négociations internationales environnementales et climatiques

Conformément à l’article 218-3 TFUE, lorsque l’Union a exercé ses compétences, la position européenne est définie par un mandat que le Conseil de l’Union européenne confie à la Commission européenne, et sur le fondement duquel cette dernière négocie au nom de l’Union européenne.

Le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » : un nouveau cycle de politiques européennes pour le climat

Les propositions législatives du paquet « Ajustement à l’objectif 55 » (« Fit for 55 »), présenté par la Commission européenne le 14 juillet 2021, visent à permettre à l’Union d’atteindre l’objectif contraignant de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55% d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990, fixé par la loi européenne sur le climat. Elles visent aussi à placer l’Union sur une trajectoire permettant d’atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050.

Ce paquet ambitieux de 12 propositions législatives touche l’ensemble des secteurs de l’économie : industrie, transports, bâtiment, agriculture ou encore forêt.

Les propositions comprennent aussi bien :

• des logiques de renforcement et d’extension du marché carbone à des secteurs qui n’étaient pas concernés jusqu’à présent comme le secteur maritime ; la Commission prévoit aussi de mettre fin aux quotas gratuits sur le secteur aérien ;
• des mesures d’équité pour nos industriels face à des concurrents d’autres régions du monde qui ne sont pas soumis aux mêmes règles climatiques avec le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières ;
• des logiques d’accélération de la décarbonation de secteurs comme l’automobile ou le bâtiment avec des normes climatiques de plus en plus exigeantes ;
• le développement de nos puits de carbone, c’est-à-dire de notre capacité à entretenir et protéger nos forêts et à changer nos pratiques agricoles pour absorber du CO2 et atteindre la neutralité carbone.

Lors de sa session du 28 juin 2022, le Conseil a adopté des orientations générales sur l’ensemble des propositions du paquet « Ajustement à l’objectif 55 » relevant de la compétence de la formation Environnement du Conseil, à savoir :

• les propositions relatives à la révision de la directive établissant un système d’échange de quotas d’émission dans l’UE (ETS),
• le règlement établissant le Fonds social pour le climat (FSC)
• la révision du règlement sur la répartition de l’effort (ESR),
• la révision du règlement concernant les émissions et absorptions dans le secteur de l’utilisation des terres et de la foresterie (LULUCF), et
• la révision des normes d’émissions de CO2 pour les voitures et les camionnettes.

Ces accords, obtenus sous l’impulsion de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne au premier semestre 2022, constituent une étape cruciale pour atteindre les objectifs climatiques de l’Union pour 2030 tout en assurant une transition juste.

Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS)

Mis en place par la directive 2003/87/CE, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS) est un marché du carbone fondé sur un système de plafonnement et d’échange de quotas d’émission pour les industries à forte intensité énergétique et le secteur de la production d’électricité ;

La Commission a proposé de réviser la directive ETS afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre des secteurs couverts par l’ETS de 61% en 2030 par rapport à 2005, en renforçant les principaux paramètres de l’ETS (facteur de réduction linéaire, plafond de quotas, réserve de stabilité du marché). La Commission a par ailleurs proposé d’inclure le transport maritime dans l’ETS, de supprimer progressivement les quotas gratuits pour le secteur aérien et de créer un système ETS séparé pour le transport routier et le bâtiment.

Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)

Le 15 mars 2022, le Conseil est parvenu sous Présidence française à un accord (orientation générale) sur le règlement établissant le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), l’un des éléments clés du paquet "Ajustement à l’objectif 55".

L’objectif principal de cette mesure environnementale est de prévenir les fuites de carbone et d’inciter les pays partenaires à mettre en place des politiques de tarification du carbone pour lutter contre le changement climatique.

Le MACF vise les importations de produits à plus haute intensité de carbone, en ligne avec les règles du commerce international, afin d’éviter que les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre consentis par l’Union européenne ne soient neutralisés par l’importation de produits fabriqués dans des pays tiers, dont les politiques de lutte contre le changement climatique sont moins ambitieuses que celles de l’UE. Ce mécanisme permettra donc d’aider à prévenir la délocalisation et l’augmentation des importations de produits à plus haute intensité de carbone.
Les produits issus des secteurs suivants seront couverts par le MACF : ciment, aluminium, engrais, production d’énergie électrique, fer et acier.

Le MACF est conçu pour fonctionner parallèlement au système d’échange de quotas d’émission de l’UE (ETS), dont il serait le pendant et le complément en ce qui concerne les marchandises importées. Il remplacera progressivement les mécanismes existants de l’Union européenne destinés à faire face au risque de fuite de carbone, en particulier l’allocation de quotas à titre gratuit dans le cadre de l’ETS.

Perspectives

A la suite des orientations générales conclues sous Présidence française lors du Conseil Ecofin du 15 mars 2022 et du Conseil Environnement du 28 juin 2022, il revient à la Présidence tchèque, qui a succédé à la France le 1er juillet, de représenter le Conseil lors des négociations avec le Parlement européen, afin d’aboutir à un accord permettant l’entrée en vigueur de la nouvelle législation climatique de l’Union.