Les politiques environnementale et climatique de l’Union européenne

Historique

JPEG L’action de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement émerge parallèlement à la prise de conscience des enjeux environnementaux au début des années 70. En 1972 est adopté le 1er Programme d’action pour l’environnement. Depuis lors, de très nombreux actes communautaires ont été adoptés (80% de la législation française en matière d’environnement est d’origine communautaire). Cette politique commune est inscrite dans les traités avec l’Acte unique européen et passe en codécision avec le traité de Maastricht. Le traité d’Amsterdam prolonge cette évolution en intégrant, parmi les objectifs de la Communauté, le principe de développement durable, un "développement qui répond aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs", et fait de la protection de l’environnement une exigence à laquelle sont soumises toutes les politiques et actions de l’Union. Enfin, le traité de Lisbonne ajoute un nouvel objectif à la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement avec la "promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique" (article 191 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE)). Cette nouvelle compétence est accompagnée par la création en 2010 d’un poste de Commissaire à l’Action pour le climat, en plus du Commissaire à l’Environnement, et parallèlement d’une Direction Générale "Action pour le Climat" à la Commission européenne.

Fonctionnement actuel

1 - Les objectifs et les principes dans le Traité

Les objectifs de la politique environnementale sont fixés aux articles 191-193 TFUE. Ces objectifs sont la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la protection de la santé des personnes, l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou mondiaux de l’environnement. Le traité de Lisbonne a ajouté la lutte contre le changement climatique.

Les principes qui guident l’action de l’Union sont notamment les principes de précaution, d’action préventive, de « pollueur-payeur » et de correction des atteintes à l’environnement. Au titre de l’article 11 TFUE, les exigences de protection de l’environnement s’imposent à l’ensemble des politiques de l’Union, lors de leur définition et de leur mise en œuvre.

La procédure législative ordinaire (article 294 TFUE) est la règle, sauf dispositions essentiellement de nature fiscale, d’aménagement du territoire, de gestion des ressources hydrauliques, d’affectation des sols ou des mesures affectant le bouquet énergétique des Etats membres ou la structure générale de leur approvisionnement énergétique.

2 - Le financement des politiques environnementale et climatique de l’Union

Conformément à l’article 192-4 TFUE, sans préjudice de certaines mesures adoptées par l’Union, ce sont en premier lieu les Etats membres qui assurent le financement et l’exécution de la politique en matière d’environnement. Les principaux instruments de la politique environnementale de l’Union sont en effet législatifs, mais il existe toutefois des outils financiers, comme LIFE + (l’instrument financier pour l’environnement – 2 milliards d’euros pour la période 2007-2013), le Fonds de cohésion et les fonds structurels.

En vue du prochain Cadre Financier Pluriannuel, la Commission européenne affiche l’objectif d’intégrer les objectifs environnementaux et climatiques dans les différents programmes budgétaires de l’Union (Politique Agricole Commune (PAC), et politique de cohésion notamment), afin de leur consacrer au moins 20% du budget total de l’Union.

3 - Les outils de l’action de l’Union

Il s’agit principalement du cadre réglementaire constitué de directives,de règlementset de décisions portant sur les différents champs d’intervention de la politique communautaire : eau, air, bruit, substances chimiques, risques technologiques, biodiversité, etc.

Le 6ème Programme d’action pour l’environnement (2002-2012) formule des objectifs prioritaires de politique environnementale et définit des orientations stratégiques à court et moyen termes. Il prévoit quatre axes : changement climatique ; nature et biodiversité ; environnement et santé ; et gestion des ressources naturelles et déchets. Le 7ème Programme d’action pour l’environnement déterminera de nouvelles priorités pour les prochaines années en fonctions d’objectifs chiffrés pour 2020 et de la vision de la situation environnementale de l’Union en 2050. Il devrait également porter sur l’amélioration de la mise en œuvre du droit communautaire de l’environnement.

L’Agence européenne de l’environnement a été créée en 1993 et a son siège à Copenhague. Elle a principalement un rôle d’information visant à consolider les données sur la situation environnementale des Etats membres et à alimenter les travaux de la Commission européenne.

La politique environnementale

1- Principaux enjeux

JPEG La lutte contre la pollution de l’air vise différents types de polluants ainsi que leur source, avec un objectif déterminé par la Commission européenne : réduire d’ici 2020 de 40 % par rapport au niveau de 2000, le nombre de décès liés à la pollution atmosphérique. Cet objectif d’amélioration de la qualité de l’air s’est traduit par l’adoption de mesures visant à fixer des plafonds d’émissions pour les substances qui appauvrissent la couche d’ozone comme les normes EURO VI pour les véhicules utilitaires lourds.

L’Union a également adopté des mesures pour prévenir la pollution des eaux (normes de qualité pour l’eau, établissement de valeurs limites par exemple pour les nitrates ou la qualité des eaux résiduaires urbaines). La directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE), adoptée en 2000, constitue le cadre d’action de l’Union. L’ensemble de la politique de l’eau a fait l’objet d’un bilan de santé (« Blueprint ») en novembre 2012.

La gestion des déchets est règlementée par la directive-cadre sur les déchets (2008/98/CE) et repose sur la prévention, le recyclage, la réutilisation des déchets et l’amélioration des conditions de leur élimination finale. La gestion des déchets est également abordée – de façon plus spécifique et sectorielle – dans de nombreuses législations de l’Union : la directive relative aux emballages et déchets d’emballages (94/62/CE), la directive relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques (2002/96/CE), la directive relative à la gestion des déchets de l’industrie extractive (2006/21/CE), etc.

Afin de préserver la biodiversité et de lutter contre l’extinction des espèces animales et végétales, l’Union européenne a créé un vaste réseau de sites protégés, le réseau « Natura 2000 », et fait de la protection de la biodiversité un des objectifs majeurs du 6ème Programme d’action pour l’environnement. Elle a également adopté, en juin 2011, une Stratégie pour la préservation de la biodiversité visant à enrayer la perte de biodiversité dans l’Union d’ici à2020 et à protéger, évaluer et rétablir la biodiversité et les services écosystémiques d’ici à 2050.

Appliquant le principe de précaution, l’Union européenne a pris de nombreuses mesures pour prévenir les risques industriels, technologiques et chimiques. Le règlement REACh (1907/2006/CE) relatif à l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des produits chimiques donne le cadre européen pour une utilisation plus sûre des produits chimiques. D’autres législations (directive Seveso (96/82/CE), directive relative à la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques, dite RoHS (2002/95/CE), et directive biocides (98/8/CE)) couvrent des risques chimiques et technologiques spécifiques.

En vertu des règles du marché intérieur, les (OGM) font l’objet d’une procédure communautaire d’autorisation (directive relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement (2001/18/CE), règlement concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (1829/2003/CE)). Des discussions sont en cours en vue de permettre aux Etats membres qui le souhaiteraient de restreindre la culture d’OGM sur tout ou partie de leur territoire.

2 - Action de l’Union européenne dans les négociations internationales environnementales et climatiques

Conformément à l’article 218-3 TFUE, lorsque l’Union a exercé ses compétences, la position européenne est définie par un mandat que le Conseil de l’Union européenne confie à la Commission européenne, et sur le fondement duquel cette dernière négocie au nom de l’Union européenne.

3 - Perspectives

Après deux décennies consacrées à la mise en œuvre d’un cadre réglementaire ambitieux, l’Union européenne cherche à présent – et particulièrement dans un contexte de crise – à mettre en valeur les bénéfices économiques que les Etats membres peuvent retirer d’une meilleure protection de l’environnement grâce à la transition vers une économie verte inclusive.

Dans le cadre de la Stratégie UE 2020, la Commission européenne a lancé plusieurs pistes de réflexion visant à atteindre l’objectif d’une croissance durable (Feuille de route pour une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050, Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources, Plan d’action pour l’éco-innovation, Partenariats européens pour l’innovation, …).

La lutte contre le changement climatique

1- Les enjeux internationaux : le cadre juridique post-Kyoto

L’Union européenne et certains pays développés avaient pris des engagements de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre dans le cadre du Protocole de Kyoto. Ce dernier arrivant à échéance le 31 décembre 2012, la 17ème Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), réunie à Durban en décembre 2011, a permis de conclure une seconde période d’engagement sous le protocole de Kyoto. Cette seconde période d’engagement s’ouvre le 1er janvier 2013 pour une durée de 8 ans.

Dans le cadre de cette deuxième période d’engagement, les pays développés ont transmis aux Nations unies, avant la Conférence de Doha (décembre 2012), leurs engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990. L’Union européenne a été la première à avoir répondu à cette invitation, en communiquant son objectif prévisionnel le 19 avril 2012. Celui-ci traduit au niveau international, l’objectif européen d’une réduction de 20% des émissions de gaz à effet de serre en 2020 par rapport à 1990, conformément au Paquet Energie Climat.

Cette Conférence des Parties a également permis l’adoption de la Plateforme de Durban, qui doit aboutir à un accord juridiquement contraignant pour toutes les parties à la Convention. La Plateforme de Durban crée à cette fin un groupe de travail ad-hoc dont les travaux devront s’achever en 2015, pour prendre effet au plus tard en 2020.Cet engagement était un objectif central de l’Union européenne, dont la coopération avec les Pays les Moins Avancés et les Petits Etats Insulaires a contribué à l’obtention d’un accord.

Enfin, la Conférence de Durban a donné le coup d’envoi de l’opérationnalisation du Fonds vert pour le climat. Celui-ci contribuera d’ici 2020 à la mobilisation des 100 milliards de dollars par an, promis par les pays développés pour aider les pays en développement dans leur action contre le changement climatique et ses effets (atténuation et adaptation).

2- Les engagements internes : le Paquet Energie Climat

Le Paquet Energie Climat est un plan d’action visant à mettre en place une politique commune de l’énergie et à lutter contre le changement climatique. Dans ce cadre, l’Union européenne s’est fixé des objectifs ambitieux à atteindre d’ici 2020 : une amélioration de 20% de l’efficacité énergétique, une part de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie de l’Union et une réduction de 20% de ses émissions de gaz à effet de serre.

En outre, l’Union européenne s’est engagée à relever son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à 30% si les autres pays industrialisés prennent des engagements comparables.

Ce paquet législatif a fait l’objet d’un accord politique entre les 27 chefs d’Etat et de gouvernement lors du Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008.

La mise en œuvre du Paquet Energie Climat se poursuit, notamment par l’adoption de nombreux actes de droit dérivé.

3- Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS)

Mis en place par la directive 2003/87/CE, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS) vise, par un instrument de marché, à orienter les investissements vers des technologies sobres en carbone.

Le prix du carbone est aujourd’hui inférieur aux prévisions réalisées lors de l’adoption du Paquet Energie Climat – notamment en raison de la conjoncture – et peine donc à jouer son rôle incitatif.

Des réflexions sont en cours pour garantir un prix du carbone compatible avec les objectifs du système ETS.

4 - Perspectives

Au-delà de l’objectif de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre qu’elle s’est fixé pour 2020, l’Union européenne a engagé sa réflexion sur la transition vers une économie sobre en carbone à moyen et long termes, suite à la publication par la Commission de sa Feuille de route pour une économie sobre en carbone à l’horizon 2050.

L’hypothèse d’un renforcement de l’effort d’ici 2020 ou la fixation d’objectifs de réduction pour 2030 restent toutefois contestées en raison des craintes de certains Etats membres que l’Union européenne s’engage seule dans un effort qui affecterait sa compétitivité. Dans ce cadre, une internalisation des coûts-carbone pour les biens importés pourrait permettre de réconcilier ces deux préoccupations.

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Dernière modification : 06/02/2015

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